2기 신도시, '여의도 절반' 땅 못 팔았다…3기 '자족·상업地 대란' 우려

수도권 2기 신도시 내 미매각 용지가 170만 ㎡에 달하는 것으로 나타났다. 조성에 나선 지 20년이 넘었지만 아직 서울 여의도 면적(290만 ㎡)의 절반 이상이 공터로 방치된 상황이다.

28일 박용갑 더불어민주당 의원실이 한국토지주택공사(LH)로부터 제출받은 자료에 따르면 올해 6월 기준 2기 신도시의 미매각 부지 규모는 170만 2000㎡로 집계됐다. 금액으로 환산하면 4조 2000억 원 규모다. 미매각 부지는 LH가 공급 공고를 진행했으나 팔리지 않은 땅을 뜻한다. 매각이 이뤄졌지만 아직 착공하지 않은 부지나 공급 예정인 물량을 포함하면 ‘빈 땅’ 규모는 더욱 늘어날 것으로 보인다.

지역별로 보면 화성 동탄2의 미매각 부지 규모가 37만 2000㎡로 가장 많았다. 이어 파주 운정3(23만 8000㎡), 양주 옥정(17만 9000㎡), 김포 한강(17만 7000㎡), 양주 회천(15만 7000㎡) 등이 뒤를 이었다. 특히 화성 동탄2와 파주 운정의 경우 아파트를 지을 수 있는 총 9만 4000㎡ 규모의 공동주택 용지가 미매각 상태다.

용도별로 보면 상업·업무용이 44만 6000㎡로 전체 미매각 땅의 약 26%를 차지했다. 이어 △주차장·주유소·종교 용지 등 기타(44만 4000㎡) △산업·유통(31만 2000㎡) △단독주택(27만 8000㎡) 등의 순이다. 박합수 건국대 부동산대학원 겸임교수는 “상업·업무 용도 부지에 오피스텔을 지을 수 있도록 하면 주택 공급난 해소에 도움이 될 것”이라고 지적했다.





인천2호선 독정역과 인접한 검단신도시의 한 택지. 8월 입주를 앞두고 마무리 공사가 한창인 공공주택 바로 앞에는 잡초가 무성한 공터가 자리 잡고 있다. 한국토지주택공사(LH)가 2022~2023년 매각을 시도했지만 매수자가 나타나지 않아 불발된 자족용지다. 부지 면적은 4만 ㎡(1만 2000평)에 달한다. 인근 공인중개업소 관계자는 “뒷산에 공동묘지가 있는데 사옥이나 지식산업센터가 들어올 리가 없지 않으냐”며 “대형 공사 차량 주차장으로 쓰이면서 땅이 놀고 있는 형편”이라고 전했다.

수도권 2기 신도시가 미매각 용지로 몸살을 앓고 있는 가운데 3기 신도시 도시지원시설용지 물량에 대한 ‘과잉 공급’ 우려도 커지고 있다. 도시지원시설용지는 자족 기능 강화를 위해 공장·연구소·업무 및 상업시설을 지을 수 있는 땅이다. 3기 신도시에 예정된 부지는 약 500만 ㎡로 전체의 약 11%를 차지한다. 비중은 2기 신도시(5%)의 2배에 달한다. 기업들의 투자가 위축되는 가운데 미매각 리스크를 줄이고 주택 공급을 늘리기 위해 주거용지로의 전환 방안을 모색해야 한다는 지적이 나온다.

28일 국토교통부에 따르면 올해 8월 기준 수도권 3기 신도시 중 도시지원시설용지 규모가 가장 큰 곳은 광명시흥으로 규모가 135만 ㎡에 달한다. 이어 남양주왕숙(122만 ㎡), 고양창릉(73만 ㎡), 인천계양(63만 ㎡), 하남교산(61만 ㎡), 부천대장(48만 ㎡) 순이다. 전체 부지에서 도시지원시설용지 비중이 가장 높은 곳은 인천계양으로 19%에 달한다. 부천대장과 남양주왕숙도 각각 약 15%, 9.8%다. 공원 등을 제외하고 실제 건물을 지을 수 있는 부지로 면적을 좁히면 비중은 30~40%대로 더 커진다. 이는 11곳의 2기 신도시(약 536만 ㎡)와 맞먹는 규모다. 2기 신도시의 경우 도시지원시설용지가 차지하는 비중은 평균 5% 안팎이다.

부동산 업계의 한 전문가는 “각 지방자치단체들이 ‘제2의 판교’를 목표로 도시지원시설용지를 경쟁적으로 확대한 결과”라며 “기업을 유치해 일자리를 만들고 자족 기능을 강화하겠다는 방향은 맞지만 매각 실패는 고려하지 않은 결과”라고 지적했다.

실제로 정부는 2기 신도시 내 도시지원시설용지도 아직 모두 매각하지 못한 상태다. 문진석 더불어민주당 의원실이 LH로부터 제출받은 자료에 따르면 2기 신도시 도시지원시설용지 536만 ㎡ 중 미매각 부지(공급 예정 포함)는 167만 5000㎡에 달한다. 3분의 1은 여전히 빈 땅인 셈이다. 지역별로는 평택고덕(60만 ㎡)과 인천검단(40만 ㎡)이 대부분을 차지하고 있다.

도시지원시설용지에 지을 수 있는 대표적인 시설은 지식산업센터다. 설상가상 지식산업센터는 현재 과잉 공급 부작용으로 몸살을 앓고 있다. 주택산업연구원에 따르면 올해 5월 기준 경기도 지식산업센터(16만 2509실)의 공실률은 14%를 기록했다. 이천시(70%), 양주시(68%), 오산시(39%), 과천시(37%) 등은 공실률이 평균보다 높은 것으로 조사됐다. 설상가상으로 더 많은 공급 물량이 대기 중이다. 한국산업단지공단에 따르면 올 5월 기준 수도권에서 착공 대기 중인 지식산업센터는 총 95곳이다.



과잉 공급 우려가 커지자 정부는 용도 변경을 통해 3기 신도시 내 도시지원시설용지 비중을 낮추고 있다. 하남교산은 지난해 75만 5000㎡(12%)에서 60만 ㎡(9.7%)로 줄였고 남양주왕숙도 139만 ㎡(13%)에서 122만 ㎡(9.8%)로 축소했다. 여기에 LH는 최근 카카오와 남양주왕숙에 연면적 9만 2000㎡ 규모의 디지털허브를 건립하는 협약을 맺는 등 기업 유치에 공을 들이고 있다. 그럼에도 일각에서는 경기 침체에 따른 기업 투자 위축이 발목을 잡을 것이라는 전망이 나온다. 예로 서울주택도시개발공사(SH)가 올해 6월 송파구 업무용지 1필지를 공급한 결과 입찰자가 없어 유찰된 바 있다.

LH 산하 토지주택연구원도 2020년 발표한 ‘3기 신도시 개발 전략 및 계획 기준 수립 연구’ 보고서에서 “정부가 3기 신도시를 자족 도시로 만들겠다고 공표했으나 새로운 산업 수요의 부족과 규모의 과대 등 실현성에 대한 문제가 표출되고 있다”며 “수도권에는 이미 제3 판교와 일산·광명시흥 등 여러 곳에 테크노밸리 등 도시첨단산업단지가 추진되고 있어 소모적 경쟁으로 인한 부정적 효과를 초래할 우려가 있다”고 지적했다.

전문가들은 도시지원시설용지 비중을 낮추고 주거용지로 전환할 필요가 있다고 강조한다. 박합수 건국대 부동산대학원 겸임교수는 “현재는 지자체가 부지 용도를 변경할 경우 특혜 시비에 휘말릴 수 있는 구조”라며 “중앙정부와 LH·지자체가 함께 참여하는 협의체를 구성해 부지 용도 변경을 더 쉽고 효율적으로 할 수 있도록 하는 대안을 제시해야 한다”고 강조했다.





정부와 각 지방자치단체가 주도해 만든 신도시와 혁신도시의 상가 공실률이 최고 42%까지 치솟은 것으로 나타났다. 소비의 중심이 일반 상점에서 온라인으로 옮겨간 지 오래인데도 상가만 지을 수 있는 상업용지가 과잉 공급된 데 따른 것으로 분석된다. 3기 신도시는 상업용지 비중을 줄였지만 유사한 성격의 주상복합용지와 자족시설 등의 용지가 증가한 탓에 이 같은 과잉 공급 문제가 지속될 것이라는 우려가 나온다.

28일 한국부동산원의 지역별 공실률 통계에 따르면 올해 1분기 광주전남혁신도시의 집합상가 공실률은 42.23%로 집계됐다. 점포 10곳 중 4곳은 임차인을 찾지 못해 비어 있는 셈이다. 부동산원이 집계하는 혁신도시 7곳의 평균 집합상가 공실률은 27.8%에 달한다.

도시개발 사업과 공공주택지구 사업으로 조성된 수도권의 여러 신도시도 상황이 심각하기는 마찬가지다. 인천 영종신도시의 1분기 집합상가 공실률은 24.6%에 달했으며 경기도 남양주 다산신도시는 15.9%, 의정부 민락신도시는 14.6%, 김포 한강신도시는 14.3%를 기록했다. 인천과 경기도의 평균 집합상가 공실률이 각각 8.2%, 5.7%인 것과 비교하면 신도시의 공실률이 2배 이상 높은 셈이다.

신도시의 상가 공실률이 높은 원인으로는 토지별 용도를 정하는 ‘토지이용계획’에 상업용지가 필요 이상으로 배정된 것이 꼽힌다. 신도시에 들어서는 용지는 주거·상업·업무 등으로 구분되며 면적과 비율은 지자체와 시행자가 인구 계획, 주변 도시 상황을 감안해 자율적으로 설정하게 돼 있다. 실제로 주요 신도시들은 조성된 시기에 따라 상업용지 비율이 제각각이다. 1기 신도시는 전체 토지 면적의 5%, 2기 신도시는 1.9%, 지방의 10개 행복도시는 4%가 상업용지다.

문제는 최근에 조성된 신도시일수록 이미 주변에 상권이 갖춰진 경우가 많아 상가가 활성화되기 힘들다는 점이다. 최원철 한양대 부동산융합대학원 특임교수는 “요즘에는 대다수의 소비자가 온라인 쇼핑을 하는 데다 아파트에도 상가가 많아 예전처럼 상업용지가 클 필요가 없다”며 “하지만 도시 중심부에 상업 기능이 충분히 있어야 한다는 고정관념 때문에 상업용지가 많아지기 일쑤”라고 지적했다.

이 같은 지적 속에 계획을 세운 3기 신도시는 상업용지 비율이 전체 면적의 0.8%로 낮다. 정부가 2019년에 ‘상업용지 설계 기준’을 수립해 인구 등의 요인을 더 철저히 반영하도록 한 것도 영향을 미쳤다. 하지만 3기 신도시의 경우 상업용지와 유사한 용지들이 많이 배치돼 상가 공실 문제를 피할 수 있을지 미지수다. 일례로 고양창릉지구는 상업시설 면적이 전체 토지의 0.5%에 불과하지만 주상복합용지와 자족시설용지 비율은 각각 2.4%, 3.2%에 달한다.

상업용지 과잉 우려가 끊이지 않으면서 정부도 상업용지의 주거 전환 검토에 나섰다. 서울시는 5월 상업지역 내 주거복합 건물의 비주거시설 의무 비율을 기존 20%에서 10%로 낮췄다.